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乡村振兴用地保障有哪些难点？该怎么破？

来源：中国三农发布分类：乡村振兴时间：2024-01-09 10:26

近日，自然资源部办公厅印发《乡村振兴用地政策指南（2023年）》。《指南》指出，将坚守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线，通过优化国土空间格局、强化用途管制、积极盘活存量等系列举措，切实提升自然资源领域服务保障乡村振兴用地的能力。

那么，乡村振兴用地目前都有哪些难点？要盘活的集体建设用地都包括什么？操作层面要注意哪些问题？乡村振兴用地的“负面清单”指什么？

针对这些问题《三农三人谈》邀请了自然资源部国土整治中心研究员郧文聚、中国社会科学院、农村发展研究所所长魏后凯来到演播室进行深入解读。

推进乡村振兴中存在哪些用地难点？

乡村振兴用地作为农村、农业、农民发展的重要生产资料和空间载体，是支撑乡村产业发展和布局农村基础设施、公益事业设施和公共设施等的主要用地来源，也是乡村产业兴旺、人居环境改善和生活富裕等的重要保障。那么，在乡村振兴推进过程当中，目前还存在哪些用地难点？

魏后凯介绍，乡村的用地应该说是短缺、闲置或者利用效率比较低同时存在。乡村振兴过程中，有一些新的业态、新的产业、新的企业、新的项目要开工，又没有产业用地来保障。所以，新编县乡级国土空间规划应安排不少于10%的建设用地指标，省级土地利用年度计划应安排至少5%新增建设用地，脱贫县也要一定的数量来进行保证。有的地方还采取一些“点状供地”，因为它面比较宽，这就能解决短缺的问题。但是，乡村建设用地闲置和利用效率较低的问题，现在还没有引起我们高度的重视，包括产业用地在内。比如说宅基地的问题，现在很多人都进了城，很多的村庄“空心化”了，导致很多房屋空了出来，空置率至少是10%到20%左右，全国加起来就是一个很大的量。还有过去的产业用地、集体经营性建设用地等闲置下来后，该如何利用起来？更重要的是，现在随着城镇化推进，人往城镇里面去了，甚至农村的小孩都到县城、镇里去上学，看病也往县城集中，这就导致包括医院、学校的农村公共设施、基础设施闲置或利用不足。那么，怎么把这些公共设施用地进行盘活、再利用？怎么打通各类用地之间的通道？我们既要解决短缺的问题，同时也要解决闲置浪费的问题。

郧文聚认为，在乡村振兴用地保障方面有一个很大的困境，就是大家都盯着新增，都要围绕新空间，但实际上现在存量粗放、低效的空间非常大，怎么样盘活这一块，实际上是更加突出的任务。比如，现在东部地区和南方一些发达地区的村庄里，已经有不少的产业用地被闲置，这些产业用地随着结构的调整也出了问题。

要盘活的集体建设用地都包括什么？

《乡村振兴用地政策指南（2023年）》提出，要盘活农村存量建设用地，激活农村土地资源，为各地加大农村存量建设用地盘活力度提供了指引。那么，盘活存量集体建设用地都包括什么？应该怎么去盘活呢？

郧文聚表示，这一块主要讲的是产业用地，还有将来在城市化发展过程中，农民怎么能够参与发展的进程。比如说外来投资，过去我们去征地，走征地程序；现在可以不走征地，拿集体建设用地作为参与方式，来分享发展的成果。

魏后凯认为，要盘活的主要是三块。

第一块是宅基地的问题，也是量最大的。

第二块是闲置的公共设施用地，怎么来盘活，怎么来再利用。

第三块是乡村产业用地。乡村产业用地不单纯是过去的乡镇企业用地。这些年来，农村建设的一些产业，有的利用效率也不高。

这三块低效闲置的问题能够激活的话，潜力很大。根据对浙江省的调研，他们宅基地的整理就能够节省30%左右的土地，这个量就不小了。

盘活集体建设用地

操作层面要注意哪些问题？

那么，在盘活集体建设用地的过程中，操作层面要注意哪些问题呢？

魏后凯认为，在盘活农村资源资产的时候，很多工商资本下来，要注意加强对工商资本的监管，更多地保障农民的权益。当然，要让参与的各方，包括工商资本、村集体和农民都获得利益，而且要让农民更多地获得利益。所以，各个地方要探索出一个保障机制。同时，一定要坚持底线要求，不能说拿农民的宅基地去搞大别墅、大规模建设，这肯定是违规的，也不能发展一些有污染的产业。

占补平衡，数量质量要相当

在耕地红线不突破方面，国家有施行耕地占补平衡的政策。那么，在操作当中，占补平衡需要注意些什么？

郧文聚表示，占补平衡政策实际上是对建设占用耕地的一个救急措施，而且这里的建设主要还是城市化、工业化过程中的一些建设用地，包括铁路、公路、机场等服务于全民的公共基础设施建设，这个建设不可避免会占用耕地。既然占用耕地，就一定要把耕地补上去。而且，空间上占一亩补一亩还是不行，而是要占一亩好地，就必须补一亩好地，质量还得相当。

此外，因为南方东南地区经济发展比较快，建设推进得快，对水田的占用比较多。所以，水田的减少幅度也比较大，在占补平衡里面又出现了第三条政策叫占水田补水田。针对水田这个特殊情况，概括来讲有三个比较硬的要求——占一亩补一亩、占什么地补什么地、占好地补好地。水田对我国粮食安全意义特别重大，所以说占水田补水田，不能将来水田都占光了，全成旱地了，肯定不行。

魏后凯认为，还是要加强监督管理，做得比较好的可以奖补，做得不好的要进行约谈、进行相应的惩罚。另外，中央已经明确，占补平衡不光是数量、质量，还有生态“三位一体” ，要把这个政策进一步细化、进一步落实。

进出平衡是农用地内部转换

据了解，除了占补平衡之外，还有进出平衡政策。那么，进出平衡指的什么？

郧文聚介绍，占补平衡是耕地作为农用地转为建设用地，它的质性变化了，所以得把耕地补上去，这是跨大类之间的一种平衡。而进出平衡是农用地内部的一种转换，比如耕地变成了林地、园地、草地、水面等。这种情况的产生是因为农业结构调整，出现了农用地里二级类互相之间的变化。当然，这里有保障农民利益、让农民增收的要求。但是，就是由于这样的变化，导致了耕地的减少。所以，要加强对这种类型转化的管理，这就叫进出平衡。从林地、园地或其他地转为耕地叫“进”，耕地转为林地、园地或其他地叫“出”。“进”和“出”地类转换，也要进行管理，这叫进出平衡。

乡村振兴用地的“负面清单”是指什么？

在《指南》的附录中，包括了乡村振兴用地“负面清单”和引用的相关法律、法规、规章和文件清单两部分。那么，乡村振兴用地的“负面清单”指的是什么？

郧文聚介绍，“负面清单”指的主要还是工业的问题和损害农民利益的问题，对乡村空间可能造成不可挽回的，甚至是灾难性的损失。这方面要把它阻断，其中最主要的是保障农民利益，一定要弄清楚。

魏后凯认为，既要有激励，也要有约束。激励实际上就是正面的清单，约束是负面的清单。乡村建设一定要有“负面清单”，生态红线、粮食安全、耕地、农民利益等一些触及红线的问题肯定都不能碰。

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